財政部預算司官員認為，中央政府有幾個部門擁有預算分配權，破壞了預算的完整性，與當前推進的部門預算改革目標相背離；某些有預算分配權的部門年初預留部分預算資金，不按預算規矩花錢，給地方預算和人大審計帶來麻煩
“這次審計署審計出來的問題，集中體現在預算和財政管理領域，反映了政府預算系統和財政管理系統仍然存在比較嚴重的缺陷。”
中央財經大學財經研究所所長王雍君本周接受《財經時報》采訪時說，目前中國財政改革的重心已經從２０世紀９０年代的“體制改革”轉向“預算與財政管理改革”方面，覆蓋的范圍很寬，但核心是改進預算編制和加快推行國庫單一賬戶制度。
上周末國家審計署報告披露，國家發改委、科技部、國防科工委等三個有預算分配權的部門，年初大量預留預算資金。如２００３年，國家發改委安排中央預算內基本建設投資３０４．４９億元，預留７６．１３億元，而在年初審批下達的２２８．３６億元中，實際落實到項目的只有１７３．４億元。
又如，國防科工委共分配預算資金１６２．１億元，年初預留６２．９１億元；科技部在年初分配預算資金時，將科技三項費用１７．０１億元全部預留，直到當年８至１１月，才采取追加的方式批復到有關地方和部門。
另外，２２個部門在向所屬單位分配預算資金時，年初預留２２３．６９億元。上述做法造成資金分配隨意性大，不符合部門預算改革的要求。
“小財政部”
目前，中國除了財政部，擁有預算分配權的還有國家發改委、科技部、國防科工委等幾個部門。
全國人大專家介紹說，擁有預算分配權的部門“就像一個個小財政部”——他們一方面作為中央部門，有自己的部門預算，另一方面財政部另外再“批發”給這些部門一塊資金，由他們再在全國范圍內進行分配。如發改委負責基本建設資金，科技部負責科技三項費用資金。
財政部預算司官員介紹，中央政府幾個部門擁有預算分配權，破壞了預算的完整性，和當前推進的部門預算改革目標相背離。
他介紹，部門預算就是一個部門的一本預算，要全面反映部門收支活動，其中包括預算內收入和支出，既要反映財政部門直接安排的預算撥款，又要反映計劃、科技等有預算管理權部門的資金安排；也包括預算外收入和支出及基金預算的收入和支出。
“由財政部以外的其他部門掌握預算分配權，在民主與法制健全的社會中，是難以理喻的。”王雍君說，在正常情況下，政府部門不應直接保留和支配現金，這些現金在最終支付給商品服務供應者之前，應保留在國庫單一賬戶上。這是實行“國庫單一賬戶”的客觀要求。這次審計暴露出一部分中央部門年初大量預留預算資金，說明這項改革的力度和范圍仍然有限。
難為了地方和人大
財政部官員表示，部門預算應該完整地反映到部門預算，應當編到部門、編到項目。財政部做的是國家預算，但目前在國家預算里面，對于基本建設、科技三項費這樣的大項支出，財政部實際是一級“批發”單位，而發改委、科技部則相當于“二級批發”單位。
但是，“每年財政部在做這兩部分資金預算時，往往感到預算依據不足，遲遲不能下達”。
這兩塊資金“批發”到這兩個部門后，他們沒有將資金明確落實到項目，所以出現了預留預算資金的問題。“這幾年搞部門預算以來，這一直是個難題”。
這位官員說，現在財政部基本能夠做到的事情，是基本支出都落到各個單位，但項目資金預算的年初到位率較低，出現了“快到年終時不斷追加預算”的情況。如果年初就能將資金落實到各個單位和項目，編預算時就可以把全部預算編到部門預算中。“現在的預算在外面漂著一塊，人大審議時看到的當然不是一個完整的部門預算”。
全國人大專家說，政府預算分配權的分割，也使得地方政府預算無法做到完整，部門預算資金、基本建設資金、科技三項費用資金由不同部門下達，而且資金的到位時間不同步，給地方政府編制部門預算造成困難，使許多預算資金脫離人大的審查監督，給隨意調整預算和違規違法使用預算資金帶來便利。
另外，這些資金大多以“戴帽項目”的形式下達，需要地方政府提供配套資金，項目需要經過申請、論證、審批等眾多環節，需要地方配套的數額事先無法確定，也給地方編制完整的預算帶來很大困難。
還有一些財力緊張或事先沒有安排配套資金的地方政府，為了獲得中央的項目資金，虛假承諾能夠提供配套資金，使得許多項目變成“釣魚工程”，嚴重影響了財政資金的使用效益。
審批權決定
財政部科研所研究員陳穗紅也認為，發達市場經濟國家的經驗表明，國家預算的分配權應該統一在財政部門，預算分配權分別由幾個部門行使，不但破壞了部門預算的完整性，也容易使預算失控。
“但是，這是中國經濟發展的特點決定的。”陳穗紅說，“在美國，政府預算中沒有基本建設這一項，而中國目前從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，政府預算中還存在著基本建設預算資金。現在，中國對基本建設項目實行審批制，由發改委負責審批，審批立項的同時就意味著財政資金的配套，財政資金下達發改委，發改委就有了基本建設資金的預算和分配權。如果將基本建設預算資金統一到財政部管，那項目審批由誰來負責？這涉及基本建設項目審批制度的改革。”
據了解，受到社會各界關注的《投資體制改革方案》早已提交國務院，但至今沒有出臺。此前，《財經時報》向發改委相關部門詢問投資體制改革的進展情況，得到的答復是：“當前的宏觀經濟形勢發生變化，不利于改革的推出。”
有關人士透露，投資體制改革的一項重要內容，是投資審批范圍將大幅縮小，對不需要國家投資、能夠自行平衡建設資金和落實建設條件的項目，實行備案登記制管理辦法。但對需要利用國家財政性投資等的政府投資項目，不論項目投資規模大小，將仍然維持現有的審批制管理辦法。
當前正在推進的投資體制改革中，如果發改委審批國家財政性投資項目的做法不發生變化，預算分配權在短期內也無法做到統一。（王長勇）
“小財政部”現象
據全國人大專家介紹，擁有預算分配權的部門“就像一個個小財政部”——他們一方面作為中央部門，有自己的部門預算，另一方面財政部另外再“批發”給這些部門一塊資金，由他們再在全國范圍內進行分配。如發改委負責基本建設資金，科技部負責科技三項費用資金。目前，中國除了財政部，擁有預算分配權的還有國家發改委、科技部、國防科工委等幾個部門。 |
