|
|
編者的話
一個時期以來，黨中央和國務院十分重視“三農”問題，從費改
稅的試點與實施，到取消農業特產稅、減免農業稅，為農村經濟發展
和農民收入增加提供了良好的環境和條件。但與此同時，也給縣鄉財
政帶來了困難和壓力，而且一些研究者認為，這個問題不能得到有效
解決，會在一些重要的關節點上影響農村稅費改革的進程，這就必然
地把縣鄉財政改革推到了前臺。在此，發表此文，以作探討。
推進農村稅費改革，意義重大。但同時我們也應看到，稅費改革
給我國縣鄉財政帶來了諸多的困難和較大的壓力，主要表現在以下幾
個方面。
一是稅費改革減少了財政收入。取消鄉統籌等面向農民征收的行
政事業性收費和政府性基金，取消農村教育集資等涉及農民的政府性
集資，取消屠宰稅，調整特產稅政策，這些都會造成鄉鎮財力的大幅
減少，進而影響到縣級財政。
二是縣鄉財政支出剛性依然很大。目前我國有4500多萬行政官員
和公共事業單位人員要靠國家財政供養，雖然通過配套的機構改革，
可精簡一批財政供養人員，但大部分轉崗分流人員一段時間內還要靠
財政供養。村組干部工資、五保戶供養、農村中小學房屋維修等原來
由“三提”“五統”解決的支出項目，今后將全部納入財政供給范圍，
因而短期內財政實際支出不但不會減少，甚至有可能增加。
三是鄉鎮債務負擔難以消化。由于當前鄉鎮財政支出的剛性增加
和國家財政轉移支付力度不夠的雙重影響，鄉鎮債務短期內難以消化。
上述狀況得不到有效解決，必然會在一些重要的關節點上影響農
村稅費改革的進程，以致可以這樣說，縣鄉財政改革是農村稅費改革
成功與否的關鍵。
推進縣鄉財政改革，筆者以為，應從以下方面發力。
根據市場經濟原則，重新定位縣鄉財政職能。加強縣鄉財政改革，
首先應正確、合理地確定縣鄉財政的職能。對縣鄉政府來說，財政的
主要職能，一是確保維持性公共支出，保證黨政機關、部分事業單位
發展的直接消費支出；二是確保轉移性公共支出，主要包括社會保障、
社會安全支出；三是對公共基礎設施如通訊、能源、交通、水電、煤
氣、環保等方面的建設，要改變計劃經濟時期由財政統支統包的思路，
財政只提供必要的引導資金、參股資金，大量資金通過招商引資、股
份制、股份合作制、代理制等途徑籌集；四是按照財權和事權相一致
的原則辦教育，基礎義務教育應由中央財政統支；非基礎義務教育、
民辦教育實行產業化，廣泛利用社會資源辦教育。
根據財權與事權相一致的原則，構建新型財政體制。我國財稅體
制改革雖然已經開始，但財權與事權不對稱的矛盾依然突出。如農村
的九年義務教育，應由中央和地方各級政府共同承擔，但事實上主要
是由縣鄉兩級政府來承擔，有的鄉鎮開支的70％～80％用于農村教師
的開支。1994年分稅制改革時，只涉及到在中央與省之間的事權和財
權劃分，而沒有進行省以下的分稅制改革，這就導致了省以下政府沒
有相應的主體稅種，特別是鄉鎮級財政，承擔了相當數量的農村公共
品的供給任務，但卻沒有足夠的資金作保障。
加快鄉鎮機構改革，確保精簡人員、節省開支�？h鄉財政吃緊，
很大程度上源自于政府機構，干部隊伍龐大。解決這個問題，必須下
大決心、下大力氣精簡機構，分流人員，確保機構的設置科學和工作
的高效率，同時有利于農民對政府官員的施政行為進行有效監督和制
約。
各級財政構建各自的主體稅種，財力分配向基層財政傾斜。首先，
按稅種性質劃分收入歸屬，確立各級地方政府各自的主體稅種，改變
財力分配上存在的“層層集中”，財力分配向基層財政傾斜。其次，
大力加強營業稅、財產稅等地方稅體系建設，切實增強地方財力總規
模，以此進一步緩解基層財力的困境。
調整區域經濟發展戰略，培育縣鄉財源。發展縣域經濟，做大縣
鄉經濟和財政收入這塊“蛋糕”，是縣鄉財政走出困境的根本出路。
因此，中央和省級財政及金融部門，也應從解決三農問題、促進全面
小康建設的高度，加強對縣域經濟的財政、金融支持，促進其可持續
發展�！�
完善轉移支付制度，加大對欠發達地區的財政支持。完善轉移支
付制度需要重點做好兩項工作：一是除少數發達地區外，建議適當增
加按因素法確定的一般性轉移支付資金的數量和比重，借此加大對欠
發達地區的財政支持，以適度彌補以欠發達地區為主體的縣鄉財政的
收支缺口。二是審慎評估各項新政策對縣鄉財政的影響，配套實施部
分轉移支付措施。結合取消農業特產稅、減免農業稅等新政策的出臺，
實施配套性的部分或全額轉移支付措施，避免因此導致的財政支出增
加超出縣鄉政府的承受能力。
改進縣鄉財政管理制度，努力化解債務包袱。為進一步加強縣鄉
財政管理，必須建立健全一系列配套制度，深化鄉鎮財政預算體制改
革。一是加強縣鄉財政預算編制，提高預算編制水平。二是深化縣鄉
財政管理改革，加強財政監督機制，強化預算約束。三是樹立審慎理
財原則，努力化解縣鄉債務。一方面，要嚴格防止新增債務，另一方
面，以拍賣、租賃等方式盤活資產、資源；通過債權債務置換、鄉鎮
企業的改組轉制、破產、資產重組，消化部分縣鄉債務。四是規范政
府集中采購等制度。從根本上規范政府收支行為，減少資金運轉環節，
從機制上保證財政資金使用的有效和安全，確保農村稅費改革后縣鄉
財政健康發展�！�
|
|
|
【發表評論】【關閉窗口】
|
|